本文來自微信公眾號： 丈量城市 ，作者：華高萊斯

2026年，全國開發(fā)區(qū)的撤并潮正在加速——遼寧已撤并21家省級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（省級經(jīng)開區(qū)由92家降至71家），下一步還要再撤28家，接近腰斬。

其實(shí)，更多省份早已行動(dòng)：浙江把全省開發(fā)區(qū)從1059家壓到134家，縮水近九成；河南把全省開發(fā)區(qū)從288個(gè)整合為184個(gè)。

再看各地的「十五五」規(guī)劃，上海推動(dòng)開發(fā)主體向集成運(yùn)營商轉(zhuǎn)變，四川接續(xù)推進(jìn)整合優(yōu)化提升，安徽引導(dǎo)開發(fā)區(qū)與產(chǎn)業(yè)載體開展優(yōu)化整合。

也就是說，開發(fā)區(qū)撤并已經(jīng)不是偶發(fā)現(xiàn)象，已然成為地方產(chǎn)業(yè)空間治理的常態(tài)。

但這場洗牌并非中國獨(dú)有。

那些被視作中國制造業(yè)「外流」承接地的國家也在調(diào)整——

越南把63個(gè)省合并為34個(gè)，行政精簡帶動(dòng)供應(yīng)鏈布局重組；印度368個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)里實(shí)際運(yùn)營的只有276個(gè)，近年來不得不出臺新規(guī)允許特區(qū)逐步退出；印尼更直接，經(jīng)濟(jì)特區(qū)招商引資不達(dá)標(biāo)的，取消資格。

表面看，大家都在為過去「鋪攤子、同質(zhì)化」糾偏，從追求「體量」轉(zhuǎn)向「質(zhì)量」，但這只是結(jié)果，不是真正的驅(qū)動(dòng)力。

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越南北寧省安豐工業(yè)園，

是越南北部規(guī)模最大、吸引外資最多的

高科技產(chǎn)業(yè)基地之一

什么是核心驅(qū)動(dòng)力？

在此之前，我們需要先看清一大趨勢：全球這波產(chǎn)業(yè)空間的大調(diào)整，并不全是嚴(yán)格意義上的「開發(fā)區(qū)撤并」。它至少包含五種形態(tài)——

開發(fā)區(qū)撤并（如中國撤銷降級、整合歸并）、行政區(qū)劃合并（如越南并省，帶動(dòng)工業(yè)區(qū)重組）、老工業(yè)區(qū)更新（如韓國蔚山改產(chǎn)業(yè)模式）、園區(qū)運(yùn)營主體進(jìn)化（如新加坡裕廊持續(xù)市場化）、特區(qū)制度重審（如日本清理堆疊三代的特區(qū)）。

這五種形態(tài)的政策工具、實(shí)施主體都不一樣，但被同樣的「需求」推動(dòng)——國家的產(chǎn)業(yè)必須升級，而過去的產(chǎn)業(yè)空間無法匹配了。

所以，不管是已經(jīng)被撤并的，還是未被撤并的，只要不能承載新的產(chǎn)業(yè)需求，遲早要被淘汰。這就逼著所有產(chǎn)業(yè)空間，必須進(jìn)行一次廣義的「更新?lián)Q代」。

01

全球撤并潮背后的三大驅(qū)動(dòng)力

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這一輪撤并潮，跟2003年那次性質(zhì)完全不同。

那時(shí)，中國剛加入WTO，外資快速涌入，各地爭相建設(shè)開發(fā)區(qū)，到2003年全國開發(fā)區(qū)膨脹到6866個(gè)，平均一個(gè)縣就有2.4個(gè)；隨后國家清理整頓，壓減到1568個(gè)，那一輪是給無序擴(kuò)張踩剎車。

而這次，核心問題不在「數(shù)量」，也不在「土地財(cái)政失效」，關(guān)鍵在于三大底層邏輯變了——

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一是，科技「戰(zhàn)」升維。

新一輪科技競爭的核心要素已經(jīng)轉(zhuǎn)移，例如被譽(yù)為下一次「工業(yè)革命」的AI，比拼的不只是誰的大模型更強(qiáng)，硬件算力更多，作為「基建」的能源、數(shù)據(jù)，甚至地理位置也已然成為核心要素。

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為了爭奪高科技產(chǎn)業(yè)，各國下了血本——美國《芯片與科學(xué)法案》撥出520億美元專項(xiàng)補(bǔ)貼半導(dǎo)體制造，日本為本土2nm項(xiàng)目Rapidus累計(jì)注資約2.35萬億日元。

但投錢只是入場券，真正決定先進(jìn)制造能否落地的，是產(chǎn)業(yè)園區(qū)能不能提供新的「定制化需求」。

以半導(dǎo)體為例，現(xiàn)代晶圓廠不僅需要大面積土地，還需要超純水系統(tǒng)、穩(wěn)定大功率供電、低地震風(fēng)險(xiǎn)、振動(dòng)控制、危險(xiǎn)化學(xué)品物流，以及關(guān)鍵供應(yīng)商的近距離配套等等。

對相關(guān)企業(yè)來說，新建一個(gè)專業(yè)園區(qū)，往往比改造舊園區(qū)更合算。

二是，產(chǎn)業(yè)「回流」。

發(fā)達(dá)國家經(jīng)歷制造業(yè)空心化之后，正在拼命把先進(jìn)制造拉回本土：

臺積電在美國亞利桑那的總投資計(jì)劃已提高到1650億美元；三星與SK海力士官宣合計(jì)約1.3萬億美元的韓國本土投資計(jì)劃，創(chuàng)下韓國企業(yè)有史以來最大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)投資紀(jì)錄。

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發(fā)展中國家則在「中國+N」的產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)中，努力做實(shí)自身的那個(gè)「N」——

越南加速承接電子制造和半導(dǎo)體封測環(huán)節(jié)，其整體封測產(chǎn)能已占全球約6%—7%，印度2025財(cái)年電子產(chǎn)品出口達(dá)385.7億美元、第二季度已超過中國成為美國智能手機(jī)進(jìn)口的第一大來源地。

兩頭擠壓之下，產(chǎn)業(yè)空間不可能再平均用力，配套資源必須向最核心的制造環(huán)節(jié)集中。

三是，制造業(yè)本身的升級。

如今的制造業(yè)科技含量越來越高，早已從勞動(dòng)密集型轉(zhuǎn)向智能化。以「燈塔工廠」*為例，至2024年全球共189家（前三為中、德、美），代表著一個(gè)國家最先進(jìn)的制造業(yè)水平。

像合肥聯(lián)寶工廠（全球每售出8臺筆記本電腦就有1臺產(chǎn)自這里），1小時(shí)能調(diào)度2000萬件物料，高峰期每天完成20萬臺生產(chǎn)任務(wù)，其中80%是定制訂單。

高度集約化、智能化、柔性化的生產(chǎn)方式，讓低效、分散、通用型園區(qū)空間的過剩更加突出。

*燈塔工廠：在智能制造、數(shù)字化等方面，達(dá)到世界領(lǐng)先水平的工廠。

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全球燈塔工廠分布示意

這三股力量疊加，再遇上開發(fā)區(qū)自身的頑疾——職能超載、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)模糊、土地財(cái)政和債務(wù)壓力難以為繼，就逼出了這場全球性的「撤并潮」。

02

撤完之后：

各國分別怎么注入新活力

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撤并只是開始，撤完之后怎么干、如何再次崛起，才是重點(diǎn)。

國際上三種思路，正好對應(yīng)產(chǎn)業(yè)空間進(jìn)化的三種形態(tài)——越南是「行政區(qū)劃合并帶動(dòng)工業(yè)區(qū)重組」，日本是「清理制度工具聚焦核心產(chǎn)業(yè)」，新加坡是「運(yùn)營主體持續(xù)進(jìn)化」。

越南的思路是「合并做大」，把零散的小產(chǎn)能捏成一個(gè)超級集群。

2025年，越南將省級行政單位由63個(gè)調(diào)整為34個(gè)，同步撤銷縣級行政層級，轉(zhuǎn)向「省—鄉(xiāng)」兩級體制。原北寧、北江兩省合并為北寧省。

這雖不是嚴(yán)格意義上的「開發(fā)區(qū)撤并」，但直接影響工業(yè)區(qū)、供應(yīng)鏈和招商格局：縣級中間層撤掉、省級統(tǒng)籌增強(qiáng)，土地、基礎(chǔ)設(shè)施和招商資源更容易在更大范圍重新配置。

北寧和北江本是越南北部電子制造重鎮(zhèn)，合并后，三星、富士康、立訊、歌爾等企業(yè)所在的產(chǎn)業(yè)空間被放進(jìn)同一個(gè)更大的發(fā)展框架內(nèi)。

2025年，北寧省進(jìn)出口總額預(yù)計(jì)約1820億美元，接近越南全年貨物貿(mào)易總額的兩成；三星越南供應(yīng)商約70%位于北寧，圍繞手機(jī)、顯示面板、電子元件、集成電路板等環(huán)節(jié)，這一帶已形成越南最密集的電子制造供應(yīng)鏈之一。

日本的思路，是「清舊聚新」，砍掉失效的，把資源砸向最核心的環(huán)節(jié)。

失去三十年的日本，積累了一堆不同年代形成的特區(qū)制度：

2002年前后的結(jié)構(gòu)改革特區(qū)（地方自下而上的去規(guī)制試點(diǎn)）、2011年前后的綜合特區(qū)（政策資源集中到先導(dǎo)區(qū)域）、2013年創(chuàng)設(shè)、2014年后加快落地的國家戰(zhàn)略特區(qū)（中央主導(dǎo)提升國際競爭力）。

這些制度在不同階段都有作用，但時(shí)間一長就出現(xiàn)目標(biāo)重疊、工具疊加、對接復(fù)雜的問題。日本近年來開始推動(dòng)特區(qū)制度「再啟動(dòng)」，把三類特區(qū)進(jìn)行整合。

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作為國家戰(zhàn)略特區(qū)的東京都市圈，

產(chǎn)業(yè)遷移與擴(kuò)散的整體趨勢示意

原因很簡單，日本已經(jīng)沒有資源可以平均用力了。半導(dǎo)體最典型——1988年前后日本企業(yè)一度占據(jù)全球半導(dǎo)體市場過半份額，如今只剩一成左右。

想要完全恢復(fù)主導(dǎo)地位，非常不現(xiàn)實(shí)，只能把資源聚焦到還能重塑產(chǎn)業(yè)地位的關(guān)鍵環(huán)節(jié)：

一邊把臺積電引到熊本（兩座工廠政府補(bǔ)貼約1.2萬億日元，在九州重新聚攏半導(dǎo)體供應(yīng)鏈），一邊扶持本土Rapidus沖擊2nm先進(jìn)制程（政府累計(jì)支持約2.35萬億日元）。

新加坡的思路，是「邊換內(nèi)核，邊發(fā)展」，靠運(yùn)營機(jī)構(gòu)持續(xù)進(jìn)化，托起一輪輪產(chǎn)業(yè)升級。

裕廊管理局（JTC）的前身裕廊鎮(zhèn)公司成立于1968年。

重工業(yè)化時(shí)代，它填海建設(shè)裕廊島，把七個(gè)小島整合成約3000公頃的能源與化工平臺，煉油、石化、特種化學(xué)品上下游在島內(nèi)閉環(huán)——能源與化工至今是新加坡制造業(yè)重要支柱，2024年約占制造業(yè)產(chǎn)出四分之一；

創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)時(shí)代，它規(guī)劃開發(fā)緯壹科技城，承載生物醫(yī)藥、信息通信、媒體等產(chǎn)業(yè)，新加坡生物醫(yī)藥制造產(chǎn)出過去二十多年翻倍，2023年超180億新元，全球前十大生物制藥企業(yè)已有8家在新加坡設(shè)廠；

之后又通過與淡馬錫合作，整合旗下Ascendas、Singbridge等平臺，形成覆蓋園區(qū)開發(fā)、城市解決方案的綜合平臺。助推新加坡，實(shí)現(xiàn)占全球約十分之一芯片產(chǎn)出，五分之一半導(dǎo)體設(shè)備產(chǎn)出的戰(zhàn)績。

這樣說還是有些顆粒度太粗了，下面來看兩個(gè)具體例子。

03

韓國蔚山：

老工業(yè)區(qū)不撤牌子，怎么換內(nèi)核

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韓國蔚山，可以說是裕廊的復(fù)刻版，不同的是，其老工業(yè)區(qū)更新的屬性更濃。

蔚山位于韓國東南部，是韓國重化工、汽車、造船和能源重鎮(zhèn)，現(xiàn)代汽車全球最大汽車工廠、SK能源重要煉化基地都在這里。

但重化工高度集聚，也讓蔚山一度成為韓國污染問題的代名詞，同時(shí)，企業(yè)很多，協(xié)同卻不足。簡單關(guān)停會動(dòng)搖經(jīng)濟(jì)根基，繼續(xù)按老模式走又頂不住環(huán)境壓力。

蔚山開始了適合自身的升級之路——

第一步：先打通「共生網(wǎng)絡(luò)」。

2005年，韓國啟動(dòng)國家生態(tài)工業(yè)園區(qū)計(jì)劃，蔚山美浦、溫山等工業(yè)區(qū)成為示范。蔚山策略，是讓企業(yè)之間建立副產(chǎn)品、廢熱、廢水、能源的交換網(wǎng)絡(luò)——一個(gè)企業(yè)的廢熱變成另一個(gè)的能源，副產(chǎn)品變成另一個(gè)的原料。

其中難點(diǎn)在于，企業(yè)之間天然有信息壁壘和信任壁壘：你不知道我有什么副產(chǎn)品，我擔(dān)心你的供給不穩(wěn)定，你怕責(zé)任說不清，我怕投入收不回。

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于是，蔚山「中介機(jī)制」為突破點(diǎn)——韓國產(chǎn)業(yè)園區(qū)公社（KICOX）通過區(qū)域生態(tài)工業(yè)園中心扮演「撮合方」，摸清廢棄物和需求清單，做可行性評估，撮合企業(yè)配對。

世界銀行案例顯示，蔚山相關(guān)企業(yè)在能源效率、工業(yè)共生、廢棄物管理等方面，產(chǎn)生約5.54億美元節(jié)約收益。也就是說，綠色化不再是單純增加成本，只要網(wǎng)絡(luò)搭起來，廢棄物和能源也能變成收益。

第二步：向智能綠色園區(qū)升級。

蔚山最為關(guān)鍵的，是把老工業(yè)基礎(chǔ)導(dǎo)入新產(chǎn)業(yè)：韓國放寬園區(qū)入駐業(yè)種限制，讓半導(dǎo)體、電池、數(shù)字產(chǎn)業(yè)、未來交通更容易進(jìn)入既有工業(yè)空間；蔚山推進(jìn)園區(qū)改造，把智能制造、綠色低碳、氫能嵌入傳統(tǒng)制造業(yè)。

現(xiàn)代汽車在蔚山建設(shè)氫燃料電池生產(chǎn)設(shè)施，就建在原內(nèi)燃機(jī)變速器工廠用地上，未來生產(chǎn)燃料電池和電解槽，相當(dāng)于是把傳統(tǒng)汽車制造空間升級為新興產(chǎn)業(yè)空間。

兩步連起來是一條操作鏈：專業(yè)機(jī)構(gòu)撮合建網(wǎng)絡(luò)→企業(yè)算賬實(shí)現(xiàn)商業(yè)化→園區(qū)改革導(dǎo)入新產(chǎn)業(yè)，效果上等同于一種「軟性撤并」。

04

酒泉樣本：

被撤之后，如何「滿血復(fù)活」

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視線移回國內(nèi)，開發(fā)區(qū)撤并已出現(xiàn)幾種路徑：

重慶系統(tǒng)壓縮，園區(qū)從106家整合為50家，管理機(jī)構(gòu)從108個(gè)精簡至48個(gè)，兩年壓減運(yùn)營公司近500家；西安曲江更直接，管委會撤銷、整體轉(zhuǎn)型為市級文旅集團(tuán)，剝離社會管理職能，社會事務(wù)移交行政區(qū)。

但不論走哪條路，沒有獲得新的造血能力，還會面臨再次「撤并」。

酒泉，走出了不同的路。

2013年酒泉經(jīng)開區(qū)升格國家級，但產(chǎn)業(yè)長期做得太散——什么都想抓，什么都不強(qiáng)；營商環(huán)境、服務(wù)效率、產(chǎn)業(yè)組織能力也沒跟上。

結(jié)果在商務(wù)部考核中連續(xù)兩年位列倒數(shù)，2020年被退出國家級序列，成為35年來國家級經(jīng)開區(qū)首次「紅牌罰下」的案例。

酒泉被摘牌后，沒有躺平，開始逐步「拿回牌子」。

首先，認(rèn)準(zhǔn)方向，引鏈主。

酒泉最大的優(yōu)勢，是河西走廊的風(fēng)光資源。被摘牌后，它把方向收攏到風(fēng)電、光伏、光熱、儲能的裝備制造。當(dāng)然，風(fēng)電裝備不能只靠單個(gè)項(xiàng)目做來料加工，需要用龍頭，帶動(dòng)全產(chǎn)業(yè)鏈的本地化。

酒泉圍繞風(fēng)電裝備補(bǔ)鏈強(qiáng)鏈，金風(fēng)科技等整機(jī)企業(yè)帶動(dòng)，葉片、塔筒、電機(jī)、鑄件逐步補(bǔ)齊，從「本地組裝」走向「整體本地化配套」。

目前，酒泉風(fēng)電裝備年產(chǎn)能達(dá)2000萬千瓦，是全國風(fēng)電裝備制造品類最全、規(guī)模最大的陸上風(fēng)電裝備制造基地；新能源裝備制造業(yè)產(chǎn)值從2021年的78億元增長到2025年的300億元。

其次，是補(bǔ)齊服務(wù)短板。

被摘牌暴露的不只是產(chǎn)業(yè)問題，也是服務(wù)問題。企業(yè)落地后，用地、用能、審批、融資、人才、物流、配套、政策兌現(xiàn)，任何一個(gè)環(huán)節(jié)慢下來都會影響擴(kuò)產(chǎn)和鏈條集聚。

酒泉把這些短板一項(xiàng)項(xiàng)補(bǔ)上：推行「極簡審批」改革，辦理周期壓縮81.9%，工業(yè)用地實(shí)現(xiàn)「拿地即開工」，創(chuàng)下8個(gè)月建成投產(chǎn)的速度；

政府為引進(jìn)高端人才提供專項(xiàng)津貼，推動(dòng)本地職業(yè)院校增設(shè)儲能對口專業(yè)填補(bǔ)技術(shù)用工缺口；建立市縣兩級包抓機(jī)制與「企業(yè)家日」活動(dòng)，近三年新增經(jīng)營主體6.96萬戶。

服務(wù)跟上了，鏈條自然聚攏——

2022年11月被認(rèn)定為省級高新區(qū)，2025年風(fēng)電裝備制造產(chǎn)業(yè)集群入選國家級中小企業(yè)特色產(chǎn)業(yè)集群，經(jīng)開區(qū)匯聚74家規(guī)上企業(yè)、29家「三個(gè)500強(qiáng)」及上市企業(yè)，建成全國品類最全、規(guī)模最大的陸上風(fēng)電裝備制造基地。

這意味著它沒有停在「摘牌」陰影里，而是圍繞新能源裝備產(chǎn)業(yè)鏈，重新建設(shè)創(chuàng)新平臺、產(chǎn)業(yè)平臺和企業(yè)服務(wù)體系。更重要的，是酒泉這一次對齊了國家「雙碳」目標(biāo)下的產(chǎn)業(yè)新需求。

總結(jié)一下，開發(fā)區(qū)不管牌子還在不在，都必須跟隨國家產(chǎn)業(yè)需求升級而升級。能對齊新需求，就還有機(jī)會重生；對不齊，哪怕牌子還在，也遲早會被邊緣化，甚至出局。