本文來自微信公眾號(hào)： 經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) ，作者：田國(guó)寶

5月25日，北京市海淀區(qū)北三環(huán)西路18號(hào)院1號(hào)樓土地使用權(quán)以7845.9萬元成交，宗地面積3893平方米，出讓年限20年，競(jìng)得人為北京市海淀區(qū)大鐘寺農(nóng)工商公司（下稱“大鐘寺公司”）。

這并非傳統(tǒng)意義上的新增土地出讓，而是存量資產(chǎn)盤活。

該項(xiàng)目原為中坤廣場(chǎng)的一部分，2019年完成重組改造后，更名為大鐘寺廣場(chǎng)，上部為辦公樓，下部為商業(yè)街。這一次，大鐘寺公司通過補(bǔ)繳土地出讓金將土地性質(zhì)調(diào)整為商務(wù)金融用地。政府獲得了7845.9萬元土地收益。

過去很長(zhǎng)一段時(shí)間，地方的土地收益主要依賴新增建設(shè)用地出讓，隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)入存量階段，一二線城市新增開發(fā)空間逐漸收窄，地方政府開始從存量資產(chǎn)中尋找新的土地收益來源。

2022年以來，北京、上海、沈陽、合肥等多個(gè)城市，陸續(xù)出現(xiàn)劃撥土地轉(zhuǎn)出讓、存量物業(yè)用途調(diào)整、歷史建筑轉(zhuǎn)性交易等案例。土地并未新增供應(yīng)，但土地用途變更、補(bǔ)繳土地價(jià)款等方式依然可以為地方帶來收益。

過去，由于劃撥性質(zhì)、用途限制或產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，大量形成于上一輪城市擴(kuò)張周期中的辦公樓、工業(yè)物業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位資產(chǎn)難以進(jìn)入市場(chǎng)交易。隨著土地二級(jí)市場(chǎng)逐步完善，存量物業(yè)開始通過轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)性、用途調(diào)整等方式重新進(jìn)入市場(chǎng)，城市更新中的資產(chǎn)流轉(zhuǎn)通道也被進(jìn)一步打開。

一位地方自然資源系統(tǒng)人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，目前從存量資產(chǎn)中獲取土地收益，主要存在兩類情形：一類是不動(dòng)產(chǎn)實(shí)際使用情況已不符合新的劃撥用地目錄，需要重新調(diào)整土地用途；另一類是原劃撥用地上的物業(yè)在發(fā)生交易時(shí)，需要將土地取得方式由劃撥轉(zhuǎn)為出讓。

向存量要收益

大鐘寺項(xiàng)目并非孤例。近兩年，“不賣地也能獲得土地收益”的情況在多個(gè)城市出現(xiàn)。存量物業(yè)在用途調(diào)整或產(chǎn)權(quán)交易過程中，使用權(quán)人需要向政府補(bǔ)繳土地價(jià)款。這筆資金在地方財(cái)政中有專門科目，即土地出讓收入中的“補(bǔ)繳的土地價(jià)款”。

2026年初，杭州平海路61號(hào)“適廬”項(xiàng)目將土地性質(zhì)由劃撥調(diào)整為出讓商業(yè)用地。該項(xiàng)目土地面積642平方米，建筑面積1036平方米，產(chǎn)權(quán)人杭州城投為此補(bǔ)繳2700萬元土地出讓金。

2026年3月，安徽省科技廳機(jī)關(guān)服務(wù)中心申請(qǐng)將合肥市瑤海區(qū)大通路116號(hào)綜合樓南樓東端部分辦公、教學(xué)用地調(diào)整為商務(wù)金融用地，并補(bǔ)繳22.5萬元土地出讓金。

2025年底，沈陽市和平區(qū)南京北街192號(hào)地塊劃撥土地及地上建筑物完成交易，中國(guó)醫(yī)科大學(xué)附屬口腔醫(yī)院以1.21億元獲得該項(xiàng)目。項(xiàng)目土地面積為4591.5平方米，地上建筑面積19078.28平方米，用地性質(zhì)為醫(yī)療衛(wèi)生用地。

該地塊緊鄰沈陽中山廣場(chǎng)和口腔醫(yī)院，1997年由沈陽市政府劃撥給中國(guó)人民銀行遼寧省分行，用地性質(zhì)為機(jī)關(guān)團(tuán)體用地。2025年11月，沈陽市自然資源局重新出具規(guī)劃條件，將土地用途由商務(wù)用地調(diào)整為醫(yī)療衛(wèi)生用地。

在上海，據(jù)豫園股份公告，其名下12棟位于黃浦區(qū)豫園街道的歷史建筑，由于土地性質(zhì)為劃撥，長(zhǎng)期無法用于抵押和市場(chǎng)交易，資產(chǎn)價(jià)值難以釋放。為此，公司決定對(duì)相關(guān)建筑物土地進(jìn)行轉(zhuǎn)性。

2024年初，豫園股份首批8棟歷史建筑補(bǔ)繳土地出讓金1.9億元，將土地用途調(diào)整為商業(yè)辦公。同年7月，豫園股份累計(jì)支付7.055億元土地出讓金，取得12棟建筑的出讓產(chǎn)權(quán)證。

上述地方自然資源系統(tǒng)人士表示，目前“向存量要收益”已在多數(shù)城市逐步推進(jìn)。這不僅意味著土地收益來源變化，也意味著土地供給渠道正在發(fā)生調(diào)整。

算法不同

2019年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場(chǎng)的指導(dǎo)意見》明確，以劃撥方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓后，用途符合《劃撥用地目錄》的，可不補(bǔ)繳土地出讓價(jià)款；不符合的，在符合規(guī)劃條件前提下，由受讓方依法依規(guī)補(bǔ)繳土地出讓價(jià)款。

目前，不同城市、不同項(xiàng)目和不同土地用途的補(bǔ)繳標(biāo)準(zhǔn)不一。

豫園股份12棟歷史建筑累計(jì)補(bǔ)繳土地出讓金超過7億元，北京大鐘寺項(xiàng)目補(bǔ)繳土地出讓金7845.9萬元。

2025年3月，首創(chuàng)華業(yè)將北京大興團(tuán)河地區(qū)6個(gè)地塊的4000余套安置房調(diào)整為商品房，共計(jì)補(bǔ)繳土地出讓金9575.2萬元。涉及調(diào)整的6個(gè)地塊住宅建筑面積共計(jì)13.1萬平方米，折合補(bǔ)繳樓面價(jià)約730.9元/平方米。

中國(guó)人民銀行安徽省分行位于合肥市安慶路143號(hào)的4套住宅，建筑面積共299.34平方米，合計(jì)補(bǔ)繳95萬元土地出讓金，折合樓面價(jià)達(dá)到3173.9元/平方米。

上述地方自然資源系統(tǒng)人士表示，實(shí)際操作中的情況遠(yuǎn)比文件規(guī)定復(fù)雜。一個(gè)項(xiàng)目發(fā)生土地用途調(diào)整，本質(zhì)上補(bǔ)繳的是變更前后土地價(jià)值之間的差額。但并非所有項(xiàng)目都適合完全按照市場(chǎng)評(píng)估價(jià)補(bǔ)差。

部分物業(yè)形成時(shí)間較早，產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜，或者位于核心城區(qū)，如果完全按照市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)繳，成本可能遠(yuǎn)超持有人的承受能力。例如豫園股份12棟歷史建筑，數(shù)億元補(bǔ)繳成本顯然不是普通市場(chǎng)主體能夠承擔(dān)的。

因此，一些地方在實(shí)際操作中會(huì)采取固定比例方式收取土地出讓金。例如按照房屋交易總價(jià)的1%收取，一套回遷房若交易價(jià)格為100萬元，則補(bǔ)繳土地出讓金約1萬元。

整體來看，商辦類物業(yè)補(bǔ)繳成本通常高于住宅。這種差異化處理，反映出地方政府在盤活存量資產(chǎn)中的現(xiàn)實(shí)考量。

渠道多元

早在1993年，中央便提出“加強(qiáng)土地二級(jí)市場(chǎng)管理”，首次明確土地一級(jí)市場(chǎng)之外，市場(chǎng)主體之間土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等交易行為的制度空間。

2013年，十八屆三中全會(huì)提出“完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)”。彼時(shí)，農(nóng)地入市改革處于推進(jìn)階段，多地將其視為推動(dòng)土地要素流通、盤活存量土地資源的重要方向。

2017年，原國(guó)土資源部發(fā)布《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場(chǎng)的試點(diǎn)方案》，在全國(guó)34個(gè)市縣開展試點(diǎn)，嘗試解決交易規(guī)則不清、平臺(tái)不規(guī)范、信息不對(duì)稱等問題。

2019年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳正式發(fā)布《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場(chǎng)的指導(dǎo)意見》，土地二級(jí)市場(chǎng)制度框架基本建立。

彼時(shí)房地產(chǎn)市場(chǎng)處于上行周期，新增建設(shè)用地仍是市場(chǎng)主流，土地二級(jí)市場(chǎng)并未受到太多關(guān)注。

2020年后，寧夏、重慶、江蘇、陜西、福建、江西等地陸續(xù)出臺(tái)實(shí)施意見。其中，江蘇將土地二級(jí)市場(chǎng)納入重點(diǎn)改革任務(wù)。

2021年，北京出臺(tái)實(shí)施意見。同年9月，北京市規(guī)劃和自然資源委員會(huì)將平谷體育綜合服務(wù)中心列為試點(diǎn)項(xiàng)目。該項(xiàng)目原證載用途為文體娛樂用地，后調(diào)整為商業(yè)用地。2022年6月，項(xiàng)目在北京土地二級(jí)市場(chǎng)完成交易，政府實(shí)現(xiàn)3700萬元土地收益。

此后，多數(shù)一二線城市陸續(xù)出臺(tái)市級(jí)實(shí)施意見，不同城市推進(jìn)節(jié)奏和政策重點(diǎn)也不盡相同。

上海專門出臺(tái)《上海工業(yè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場(chǎng)管理辦法》，其背后是產(chǎn)業(yè)升級(jí)過程中形成的大量低效工業(yè)用地更新需求。南昌、青島等城市也在實(shí)施意見基礎(chǔ)上，進(jìn)一步出臺(tái)二級(jí)市場(chǎng)管理辦法。還有很多城市目前停留在原則性實(shí)施階段。

一位曾參與土地二級(jí)市場(chǎng)試點(diǎn)方案制定的人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，當(dāng)年推動(dòng)相關(guān)制度建設(shè)時(shí)，一個(gè)更長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)是，逐步打破地方政府對(duì)土地資源配置的單一主導(dǎo)。按照最初設(shè)想，在國(guó)有建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)逐步成熟后，未來集體建設(shè)用地、宅基地乃至部分農(nóng)地使用權(quán)，也有可能逐步納入統(tǒng)一交易體系。