本文來自微信公眾號(hào)： 底線思維 ，作者：羅儀馥
據(jù)報(bào)道，印尼中國(guó)商會(huì)總會(huì)近日向普拉博沃總統(tǒng)發(fā)出一封英文信函，直指該國(guó)“鎳礦政策缺乏穩(wěn)定性與連續(xù)性”，控訴“過度嚴(yán)格的監(jiān)管、執(zhí)法過度”及“官員腐敗與敲詐勒索行為”。信函同時(shí)抄送中國(guó)駐印尼大使館，旋即引發(fā)中國(guó)和印尼政商界的高度關(guān)注。
這封信精準(zhǔn)暴露了印尼當(dāng)前發(fā)展模式的內(nèi)在矛盾：既需要外資驅(qū)動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，又急于從外資主導(dǎo)的增長(zhǎng)中“拿回控制權(quán)”。這也是印尼在激進(jìn)推行“資源下游化”（Downstreaming）戰(zhàn)略過程中，治理能力與產(chǎn)業(yè)雄心尚不匹配的結(jié)構(gòu)性表征。
中企致信展露印尼營(yíng)商環(huán)境的不足
從信件內(nèi)容及相關(guān)報(bào)道看，中企所提出的具體問題主要包含六方面：
一是鎳礦開采配額被大幅壓縮。2026年，印尼將鎳礦工作計(jì)劃與預(yù)算（RKAB）年度生產(chǎn)配額從2025年的3.79億噸削減至2.6億至2.7億噸，部分大型礦山的配額驟降逾70%。
二是稅費(fèi)負(fù)擔(dān)急劇攀升。礦產(chǎn)特許權(quán)使用費(fèi)頻繁上調(diào)，鎳礦銷售基準(zhǔn)價(jià)格（HPM）公式修訂將修正系數(shù)從17%上調(diào)至30%，并首次將鈷、鐵等伴生元素納入計(jì)價(jià)體系，導(dǎo)致綜合成本大幅上漲。
三是外匯留存制度不斷收緊。印尼從2025年起強(qiáng)制要求資源出口企業(yè)將全部外匯收入在印尼國(guó)內(nèi)銀行存放一年以上，2026年進(jìn)一步限定須存入國(guó)有銀行，并限制可兌換為印尼盾的部分。
四是稅務(wù)稽查力度驟然升級(jí)，甚至開出“數(shù)千萬美元”級(jí)巨額罰單。
五是林業(yè)執(zhí)法趨嚴(yán)、工作簽證限制加強(qiáng)、多個(gè)重大項(xiàng)目被暫停，合規(guī)與運(yùn)營(yíng)成本全面上升。
六是執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不透明，基層官僚存在尋租和勒索行為。
在印尼中蘇拉威西省莫羅瓦利縣拍攝的中國(guó)印尼綜合產(chǎn)業(yè)園青山園區(qū)港口圖源：新華社
這些具體問題集中反映了印尼營(yíng)商環(huán)境的短板。
首先，政策缺乏連貫性與可預(yù)期性。在印尼，產(chǎn)業(yè)政策往往帶有強(qiáng)烈的“政令隨人走”色彩，缺乏中長(zhǎng)期穩(wěn)定承諾，導(dǎo)致投資者難以對(duì)投資回報(bào)周期做出科學(xué)測(cè)算。
其次，行政審批碎片化與官僚尋租仍存在。權(quán)力的條塊分割導(dǎo)致企業(yè)往往需要面對(duì)多頭審批，且法律執(zhí)行層面存在極大的自由裁量空間。
最后，營(yíng)商規(guī)則的“本土化保護(hù)”傾向較為明顯。在追求產(chǎn)業(yè)自主的名義下，部分政策調(diào)整缺乏與外資的充分協(xié)商，傾向于通過行政手段強(qiáng)制改變分配規(guī)則。
世界銀行的營(yíng)商環(huán)境調(diào)查報(bào)告（Business Ready 2025）為我們提供了量化視角：
在規(guī)章制度（65.61分，全球排名前60%）、公共服務(wù)（62.00分，前40%）和運(yùn)營(yíng)效率（59.01分，前60%）三大維度上，印尼雖處于全球中游，但與同地區(qū)另一個(gè)新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體越南相比，并未表現(xiàn)出優(yōu)勢(shì)。尤其在運(yùn)營(yíng)效率方面，越南高達(dá)70.44分（前20%），遠(yuǎn)超印尼。
這一對(duì)比深刻揭示了印尼的困境：在“硬實(shí)力”政策上，其試圖通過行政指令強(qiáng)行介入；但在“軟服務(wù)”的營(yíng)商效率上，卻始終難以優(yōu)化冗雜的官僚流程。
印尼“資源下游化”產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略的內(nèi)在張力
印尼營(yíng)商環(huán)境的不足，根源于該國(guó)的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略及其背后的政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。
作為典型的資源富集國(guó)家，印尼長(zhǎng)期以鎳、煤炭、棕櫚油、天然氣、錫、銅等大宗商品出口為經(jīng)濟(jì)支柱，其產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略也重點(diǎn)圍繞資源管理展開。印尼的資源管理模式經(jīng)歷了從殖民依附到國(guó)有化、再到市場(chǎng)自由化、最終走向“下游化”的曲折歷程。
1945年獨(dú)立后，蘇加諾時(shí)期以經(jīng)濟(jì)民族主義為主軸，將荷蘭企業(yè)收歸國(guó)有；蘇哈托時(shí)期則轉(zhuǎn)向?qū)ν忾_放，允許外資進(jìn)入但在關(guān)鍵領(lǐng)域保持國(guó)家控制。2009年，印尼出臺(tái)《礦產(chǎn)和煤炭礦業(yè)法》，提出“礦產(chǎn)資源必須在印尼境內(nèi)加工、提高附加值后方可出口”的原則，成為“下游化”戰(zhàn)略的開端。這表明印尼不再滿足于出口原礦，而是通過禁止原礦出口、強(qiáng)制在國(guó)內(nèi)建設(shè)冶煉廠，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈從采礦向加工制造延伸。
這一戰(zhàn)略在佐科執(zhí)政十年間達(dá)到高潮。借助中國(guó)資本的涌入，印尼建成了全球最大規(guī)模的鎳冶煉產(chǎn)業(yè)集群。2021至2025年，中國(guó)對(duì)印尼投資主要流向基礎(chǔ)金屬加工業(yè)，占比達(dá)44%，集中在鎳下游冶煉行業(yè)，累計(jì)投資額達(dá)139億美元。青山控股、華友鈷業(yè)、格林美等一批中國(guó)龍頭企業(yè)深度嵌入印尼鎳產(chǎn)業(yè)鏈，推動(dòng)印尼從原礦出口國(guó)躍升為全球鎳加工中心。
普拉博沃2024年底上臺(tái)后，在延續(xù)“下游化”戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上明顯加強(qiáng)了國(guó)家對(duì)資源的控制力度。他公開表示，“印尼人民不想成為別人的‘稻田’”，強(qiáng)調(diào)印尼的財(cái)富應(yīng)由印尼人民掌握和享用。
2024年10月20日，在印度尼西亞雅加達(dá)印尼人民協(xié)商會(huì)議大樓，印尼總統(tǒng)普拉博沃（左一）和副總統(tǒng)吉布蘭·拉卡布明·拉卡（左三）出席就職儀式。圖源：新華社
上任以來，普拉博沃不斷深化“下游化”戰(zhàn)略并推動(dòng)其向農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域擴(kuò)容。印尼投資與下游化部發(fā)布《2025-2029年戰(zhàn)略計(jì)劃》，核心目標(biāo)是到2029年吸引總投資3414.8萬億印尼盾，其中制造業(yè)投資額計(jì)劃翻倍，推動(dòng)礦產(chǎn)、能源、農(nóng)業(yè)與海洋資源的下游化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，使印尼從原材料出口國(guó)邁向高附加值工業(yè)國(guó)。與之相配套，普拉博沃還于2025年正式成立下游化工作小組，由下游化部與能礦部、林業(yè)部、海洋漁業(yè)部、農(nóng)業(yè)部等共同參與，重點(diǎn)關(guān)注36種商品的下游化工作。
更具標(biāo)志性意義的是出口管控的國(guó)有化轉(zhuǎn)向。近日普拉博沃宣布，所有戰(zhàn)略性自然資源大宗商品的出口銷售，需通過政府指定的國(guó)有企業(yè)實(shí)行單一窗口統(tǒng)一管理。這一系列舉措表明，印尼政府正在系統(tǒng)性地收緊對(duì)外資的“制度讓利”空間，致力于從“歡迎來投資”轉(zhuǎn)向“按我的規(guī)則來投資”。
然而，這一系列戰(zhàn)略舉措在實(shí)施過程中面臨難以彌合的內(nèi)在矛盾。
印尼“資源下游化”戰(zhàn)略面臨的第一重內(nèi)在張力，是現(xiàn)實(shí)約束與戰(zhàn)略目標(biāo)之間的鴻溝。
現(xiàn)階段，印尼本身尚不具備獨(dú)立推進(jìn)鎳產(chǎn)業(yè)鏈垂直整合的技術(shù)能力與資本儲(chǔ)備。從鎳礦到鎳鐵、從鎳鐵到不銹鋼、從不銹鋼到新能源電池材料，這條產(chǎn)業(yè)鏈的每一個(gè)環(huán)節(jié)都需要高度專業(yè)化的技術(shù)、大量長(zhǎng)期資本投入以及成熟的市場(chǎng)銷售渠道。而這些恰恰是中企在過去十余年間積累的核心競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。正是在此背景下，中企大規(guī)模進(jìn)入印尼鎳產(chǎn)業(yè)，建設(shè)冶煉廠、雇傭工人、創(chuàng)造稅收，并在事實(shí)上幫助印尼實(shí)現(xiàn)了“禁止原礦出口”政策的落地。
換言之，印尼的“資源下游化”戰(zhàn)略在很大程度上是由外資（尤其是中資）來執(zhí)行完成的。
然而，當(dāng)這些企業(yè)深度嵌入產(chǎn)業(yè)體系之后，印尼政府開始通過提高稅費(fèi)、壓縮配額、強(qiáng)化監(jiān)管來爭(zhēng)取更大的利益分配份額。這種做法在博弈邏輯上可以理解，但若處置不當(dāng)，極易演變?yōu)橐环N“引資-套牢-收割”的惡性循環(huán)，最終動(dòng)搖外資對(duì)印尼的整體信心。
更深層的矛盾在于，印尼真正希望實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)自主并非簡(jiǎn)單的本國(guó)資本替代外國(guó)資本，而是本土技術(shù)能力的積累與本國(guó)企業(yè)的成長(zhǎng)壯大。然而，在缺乏系統(tǒng)性產(chǎn)業(yè)政策支持的情況下，本土企業(yè)往往難以填補(bǔ)外資可能留下的技術(shù)與管理空缺。這使得“趕走外資”與“實(shí)現(xiàn)自主”之間存在一道難以逾越的現(xiàn)實(shí)鴻溝。
印尼“資源下游化”戰(zhàn)略面臨的第二重內(nèi)在張力，來自其政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的深層制約。
印尼是全球少數(shù)幾個(gè)寡頭經(jīng)濟(jì)色彩較為濃厚的民主國(guó)家之一。少數(shù)政商家族通過錯(cuò)綜復(fù)雜的持股關(guān)系，控制著從礦山開采到港口物流、從媒體輿論到金融信貸的廣泛產(chǎn)業(yè)版圖。這種寡頭結(jié)構(gòu)在蘇哈托時(shí)代已具雛形，歷經(jīng)民主轉(zhuǎn)型后非但未能瓦解，反而以更為分散、更難追蹤的方式延續(xù)至今。在資源領(lǐng)域，寡頭與政治精英之間的利益交換尤為明顯。礦業(yè)許可的審批、開采配額的分配、特許權(quán)使用費(fèi)的厘定，往往難以擺脫政商關(guān)系的影子。
這意味著，政策調(diào)整的受益方并非總是“國(guó)家”這一抽象主體，而很可能是特定的利益集團(tuán)。外資企業(yè)在這種政商生態(tài)中往往處于弱勢(shì)地位：既缺乏本地政治資源，又難以通過正式的法律渠道獲得有效救濟(jì)；既要應(yīng)對(duì)頻繁變動(dòng)的政策規(guī)則，又要防范來自競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的非市場(chǎng)手段。這種結(jié)構(gòu)性不平等，使得“公平營(yíng)商”在現(xiàn)實(shí)中遠(yuǎn)比政府文件中描述的要復(fù)雜得多。
在位于印尼中蘇拉威西省莫羅瓦利縣的中國(guó)印尼綜合產(chǎn)業(yè)園青山園區(qū)，工人在鎳鐵生產(chǎn)線上工作。資料圖：新華社
印尼經(jīng)濟(jì)發(fā)展的出路
面對(duì)這封聯(lián)名公開信，印尼政府的回應(yīng)呈現(xiàn)出耐人尋味的多聲部格局。
總統(tǒng)普拉博沃并未直接回應(yīng)信函，但隨即公開承認(rèn)外國(guó)投資者對(duì)“許可審批太多、耗時(shí)太長(zhǎng)”普遍不滿，并宣布將成立專門的放松管制工作組，以克服法規(guī)繁雜、權(quán)限重疊和高昂經(jīng)商成本等問題。他還借機(jī)將矛頭指向低效的官僚體系，稱“有些規(guī)則之所以一層套一層，不是為了服務(wù)國(guó)家發(fā)展，而是給基層官僚制造尋租機(jī)會(huì)”。這番表態(tài)既順應(yīng)了對(duì)外資友好的外交需要，又迎合了國(guó)內(nèi)整治官僚主義的輿論期待，顯示出總統(tǒng)在維系多重政治平衡方面的政治技巧。
財(cái)政部長(zhǎng)普爾巴亞措辭相對(duì)強(qiáng)硬。他明確表示，國(guó)家政策“堅(jiān)持國(guó)家利益優(yōu)先原則”。這在某種程度上代表了印尼政策圈內(nèi)資源民族主義立場(chǎng)的聲音，即認(rèn)為在全球能源轉(zhuǎn)型浪潮中，印尼手握鎳等關(guān)鍵礦產(chǎn)資源，具有足夠的市場(chǎng)議價(jià)能力。
能礦部長(zhǎng)巴赫利爾的立場(chǎng)更為居中。他強(qiáng)調(diào)與中方的溝通渠道始終保持暢通，部分政策“目前僅做適度調(diào)整”，涉及特許權(quán)使用費(fèi)上調(diào)的方案“尚未正式實(shí)施，仍處于政策規(guī)劃階段”。這種表態(tài)既不全面否定中企訴求，也不正面承認(rèn)政策失當(dāng)，試圖為雙方談判留出回旋余地。
上述三方立場(chǎng)格局折射出印尼決策體系內(nèi)部在戰(zhàn)略取向上的真實(shí)分歧：是以更開放的姿態(tài)吸引外資，維護(hù)印尼作為全球礦業(yè)投資目的地的聲譽(yù)？還是以更強(qiáng)硬的立場(chǎng)保護(hù)國(guó)家資源利益，推動(dòng)本土產(chǎn)業(yè)的加速自主？?jī)煞N邏輯各有其合理性，也各有其代價(jià)。這場(chǎng)分歧，短期內(nèi)恐難以從根本上消解。
事實(shí)上，更為關(guān)鍵和長(zhǎng)遠(yuǎn)的問題并不在于“要不要對(duì)外資讓步”，而在于如何在開放與自主之間尋求可持續(xù)的動(dòng)態(tài)平衡。這是一道沒有標(biāo)準(zhǔn)答案的政策難題，但歷史并非無跡可循。
回望全球范圍內(nèi)資源型國(guó)家的發(fā)展實(shí)踐，成功者無不在兩個(gè)方向上同時(shí)發(fā)力：一方面，清晰界定國(guó)家對(duì)資源的主權(quán)邊界，通過立法確保本土利益的可持續(xù)分享；另一方面，建立透明、可預(yù)期的政策框架，降低外資進(jìn)入和長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的制度風(fēng)險(xiǎn)，從而維持充足的資本與技術(shù)流入。
不僅如此，真正意義上的產(chǎn)業(yè)自主（即本土企業(yè)在技術(shù)、管理與市場(chǎng)能力上的實(shí)質(zhì)性成長(zhǎng)）并不能僅靠對(duì)外資施壓來實(shí)現(xiàn)。它需要一套配套完善的工業(yè)政策體系：職業(yè)技術(shù)教育、研發(fā)投入、金融支持以及市場(chǎng)培育。而這些，恰恰是印尼目前相對(duì)薄弱的環(huán)節(jié)。
如果在尚未建立起替代性本土產(chǎn)業(yè)能力之前便過早趕走外資，填補(bǔ)空缺的未必是印尼本土企業(yè)，而很可能是競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手國(guó)家的產(chǎn)業(yè)鏈。最終受損的將不只是外資企業(yè)的商業(yè)利益，更是印尼自身工業(yè)化進(jìn)程的歷史機(jī)遇。